EU-kommissionen vill göra om unionens enorma offentliga upphandlingar till ett betydligt mer aktivt industripolitiskt verktyg. I det nya förslaget kan kvalitet, försörjningssäkerhet och europeiskt innehåll väga tyngre än lägsta pris – och anbud med mindre än 50 procent europeiskt värde kan i vissa fall stängas ute.

Offentliga aktörer i EU köper varje år varor, tjänster och entreprenader för omkring 2,5 biljoner euro, motsvarande ungefär 15 procent av unionens BNP.

Det är en ekonomisk kraft som EU-kommissionen nu vill använda mer aktivt.

Förslaget som presenterades den 9 september innebär inte att kommuner, regioner och statliga myndigheter alltid måste välja europeiska produkter. Däremot ska de få betydligt större möjligheter att gynna europeiskt innehåll, väga in strategiska risker och i vissa fall stänga ute anbud som i hög grad bygger på produkter från länder utanför EU.

Kina är det tydligaste landet som kan påverkas.

Samtidigt kan reformen få stora konsekvenser för svenska företag som Scania, Volvo Group, SSAB och Ericsson – men också för svenska kommuner, regioner och myndigheter som varje år gör upphandlingar för mycket stora belopp.

50 procent europeiskt innehåll kan bli avgörande

En av de mest långtgående delarna är möjligheten att bedöma hur stor del av ett anbuds värde som faktiskt skapats i Europa.

Enligt förslaget ska upphandlande organisationer kunna utesluta anbud där mindre än 50 procent av det totala värdet utgörs av europeiskt innehåll, under förutsättning att leverantören eller produkterna kommer från ett land som inte erbjuder europeiska företag motsvarande tillträde till sin egen upphandlingsmarknad.

Det räcker alltså inte nödvändigtvis att ett europeiskt företag står som säljare.

En svensk eller tysk distributör som lämnar anbud med en produkt där huvuddelen av värdet skapats i Kina kan fortfarande omfattas av reglerna.

Det här är särskilt betydelsefullt inom produkter där komponentkedjorna är globala, exempelvis elfordon, batterier, elektronik, telekomutrustning och energisystem.

Exakt hur värdet ska beräknas, vilka komponenter som ska räknas och vilka bevis leverantören måste lämna är däremot inte slutligt avgjort. Förslaget ska först förhandlas mellan medlemsländerna och Europaparlamentet.

EU vill minska fokuset på lägsta pris

En annan central förändring gäller hur vinnaren av en offentlig upphandling ska utses.

Kommissionen vill minska möjligheten att låta lägsta pris väga helt avgörande och i stället kräva att kvalitet får större betydelse.

Minst 30 procent av utvärderingen ska enligt förslaget bygga på kvalitetskriterier. För särskilt arbetsintensiva kontrakt föreslås en nivå på minst 50 procent.

Begreppet kvalitet blir samtidigt bredare.

Upphandlande organisationer ska kunna väga in exempelvis:

• leveranssäkerhet
• cybersäkerhet
• beroendet av en enskild utländsk leverantör
• klimatpåverkan
• cirkularitet
• innovation
• sociala villkor
• tillgänglighet
• risk för utländsk påverkan

Det innebär att ett billigare anbud inte automatiskt behöver vara det ekonomiskt mest attraktiva.

En kommun som köper bussar skulle exempelvis kunna väga in var fordonet och dess viktigaste komponenter produceras, hur robust leveranskedjan är och vilka säkerhetsrisker som finns – utöver inköpspriset.

Det är inte ett generellt krav att köpa europeiskt

Begreppet ”Buy European” riskerar samtidigt att ge en förenklad bild av reformen.

Den horisontella upphandlingslagen innebär inte att en svensk kommun alltid måste köpa en europeisk buss framför en kinesisk eller att en statlig myndighet automatiskt måste välja europeisk IT-utrustning.

Europeisk preferens blir i den breda regleringen ett verktyg som upphandlaren kan använda.

På vissa strategiskt viktiga områden går EU däremot längre genom annan lagstiftning.

Fordon, stål, cement, batterier, solenergi, vindturbiner, värmepumpar, kärnkraftsteknik, molntjänster, AI och kritiska läkemedel är exempel där europeiskt innehåll eller strategiska kriterier kan få större betydelse.

Det är kombinationen av den nya upphandlingsförordningen och dessa sektorsregler som kan ge den stora ekonomiska effekten.

Kina hamnar i centrum

Kinesiska företag är särskilt utsatta eftersom Kina inte ger europeiska leverantörer samma breda tillträde till sin offentliga upphandlingsmarknad som flera andra stora handelsländer gör.

EU är tillsammans med bland andra USA, Storbritannien, Kanada, Japan och Norge part i WTO:s avtal om offentlig upphandling, GPA.

Det innebär att leverantörer från sådana länder i många upphandlingar har rättigheter som följer av internationella avtal.

Kina står utanför GPA.

Det gör att EU har större juridiskt utrymme att begränsa kinesiska anbud där motsvarande europeiskt marknadstillträde saknas.

EU-kommissionens industrikommissionär Stéphane Séjourné har också pekat på att reglerna måste kunna träffa mer än själva företagsnamnet.

En europeisk leverantör som huvudsakligen erbjuder kinesiska produkter ska alltså inte självklart kunna runda reglerna genom att vara registrerad inom EU.

Europeisk produktion blir mer värdefull

Reformen kan därför förändra kalkylen för internationella bolag som säljer stora mängder produkter till offentlig sektor i Europa.

Att flytta produktion eller komponenttillverkning till EU kan bli mer värdefullt än i dag.

Det gäller särskilt verksamheter där offentliga kunder är stora köpare: bussar, järnvägsmateriel, energiutrustning, medicinteknik, IT-system och byggmaterial.

Men bara slutmontering i Europa behöver inte räcka.

Om exempelvis ett fordon monteras i Belgien medan batteri, elektronik, motor och stora delar av övriga komponenter kommer från Kina kan ursprungsberäkningen fortfarande bli avgörande.

Den skillnaden blir viktig för både europeiska och utomeuropeiska tillverkare.

Svenska upphandlingar värda nästan 1 000 miljarder kronor

För Sverige kan förändringen bli betydande.

Under 2025 annonserades 18 015 offentliga upphandlingar med ett uppskattat totalt kontraktsvärde på nästan 982 miljarder kronor.

Det betyder inte att svenska myndigheter faktiskt spenderade hela beloppet under ett enda år. Värdet avser annonserade kontrakt och kan omfatta hela avtalsperioden och optioner.

Men siffran visar hur stor marknaden är.

Drygt 60 procent av upphandlingarna var direktivstyrda. De stod samtidigt för omkring 86 procent av det uppskattade kontraktsvärdet.

Det är alltså framför allt bland de stora svenska kontrakten som EU:s nya regler kan märkas.

Typ av upphandling	Andel av uppskattat värde
Tjänster	44,2 procent
Byggentreprenader	33,2 procent
Varor	22,6 procent

Kommunerna står för en stor del av upphandlingarna och är särskilt viktiga inom byggentreprenader.

Regionerna är i sin tur stora köpare av varor, bland annat läkemedel, sjukvårdsutrustning och transportrelaterade produkter.

På statlig nivå kan stora infrastruktur-, transport- och digitaliseringsprojekt bli särskilt intressanta.

Kommuner kan få större frihet – men också mer administration

För en svensk kommun eller region kan reformen ge större möjlighet att välja ett dyrare anbud när det bedöms vara bättre för exempelvis försörjningssäkerhet eller klimat.

Det kan vara attraktivt i en tid då EU vill minska sitt beroende av enskilda leverantörsländer.

Men det finns en tydlig baksida.

Färre möjliga leverantörer kan innebära högre priser.

Dessutom kan upphandlingarna bli mer komplicerade när en kommun inte bara ska kontrollera produktens tekniska egenskaper och pris utan även var värdet i leveranskedjan skapats.

Svenska Konkurrensverket har tidigare varnat för att obligatoriska europeiska preferenser kan minska konkurrensen och i förlängningen hämma innovation.

Sveriges Kommuner och Regioner har samtidigt varit positivt till möjligheten att väga in europeiskt ursprung och klimatkrav inom bland annat stål, aluminium, betong och elfordon, men efterlyst tydliga regler och rimlig administration.

Volvo Group och Scania kan gynnas

Flera stora svenska industribolag ligger förhållandevis bra till om europeiskt innehåll får större vikt.

Volvo Group har omfattande produktion i bland annat Göteborg, Umeå och flera andra europeiska fabriker.

Scania har sin centrala verksamhet i Södertälje och en stor europeisk produktionsapparat.

Båda säljer produkter som används av offentlig sektor, exempelvis bussar, lastbilar, specialfordon och entreprenadmaskiner.

De kan därför få en konkurrensfördel mot leverantörer vars produktion huvudsakligen sker i Kina.

Det går däremot inte att säga att varje Volvo- eller Scaniafordon automatiskt klarar en 50-procentsgräns. Det måste i så fall avgöras för den aktuella produktens faktiska komponent- och värdekedja.

SSAB hör till de tydligaste svenska vinnarkandidaterna

SSAB kan vara ett av de svenska bolag som har mest att vinna på att EU kombinerar europeiskt innehåll med större fokus på klimatprestanda.

Stål pekas särskilt ut i EU:s industripolitik.

Offentliga bygg- och infrastrukturprojekt använder samtidigt enorma mängder material.

SSAB har redan levererat sitt utsläppsreducerade SSAB Zero-stål till offentlig svensk infrastruktur. När klimat, ursprung och strategiskt oberoende får större betydelse kan den typen av produktion bli mer konkurrenskraftig även när priset inte är lägst.

Den utvecklingen passar dessutom väl ihop med EU:s bredare ambition att behålla mer industriell produktion inom unionen.

Den som vill läsa mer om bolagets ekonomiska utveckling kan också se Hurbra:s genomgång av SSAB:s rapport för andra kvartalet 2026.

Ericsson kan gynnas av säkerhetskriterier

Ericsson är ett annat bolag som potentiellt kan gynnas, men på ett annat sätt.

När cybersäkerhet, utländsk påverkan och beroende av enskilda leverantörer får större betydelse kan europeiska telekomleverantörer få ett starkare argument i offentliga kontrakt för kritisk infrastruktur.

Det gäller exempelvis järnväg, samhällskommunikation och offentliga säkerhetssystem.

Effekten ska dock inte överdrivas. En stor del av den europeiska telekommarknaden består av privata operatörer och omfattas inte på samma sätt av offentlig upphandling.

Volvo Cars får en mer blandad position

För Volvo Cars är effekten mer komplicerad.

Bolaget har kinesiska Geely som huvudägare, men ägarland och produktens ursprung är inte samma sak.

Volvo Cars bygger bland annat EX60 i Torslanda och EX30 i belgiska Gent.

Den europeiska produktionen kan bli värdefull i offentliga fordonsupphandlingar.

Men även här blir frågan hur stor del av det faktiska produktvärdet som skapats inom Europa.

Ett europeiskt varumärke eller en europeisk fabrik är alltså inte automatiskt tillräckligt.

EU:s nya modell kan därför tvinga biltillverkarna att redovisa sina leveranskedjor betydligt mer detaljerat än i dag.

Polestar är mer utsatt

För Polestar ser kortsiktsläget svårare ut.

Bolaget uppgav tidigare under 2026 att dess bilar producerades i Nordamerika och Asien.

Det innebär en potentiell nackdel om europeiska offentliga fordonsköpare börjar använda krav på hög europeisk värdeandel.

Samtidigt planeras Polestar 7 att produceras i Košice i Slovakien från 2028.

Det är ett tydligt exempel på hur europeisk lokal produktion kan bli strategiskt mer värdefull om EU:s nya upphandlingspolitik blir verklighet.

Hurbra har tidigare även granskat Polestars rapport för andra kvartalet 2026.

Saab påverkas mindre än man kan tro

Saab skulle kunna framstå som en självklar vinnare när EU vill gynna europeisk industri och strategiskt oberoende.

Men just försvarsupphandlingar omfattas inte av den nya horisontella upphandlingsförordningen.

Saab kan fortfarande gynnas av andra EU-satsningar på europeisk försvarsindustri, men ska därför inte räknas som en direkt vinnare på just den här regeländringen.

Hela marknaden på 2,5 biljoner träffas inte direkt

Det finns också en viktig skillnad mellan den stora totalsiffran och den del av marknaden som direkt regleras på EU-nivå.

Offentlig upphandling i unionen uppgår totalt till omkring 2,5–2,6 biljoner euro om året.

Men kontrakt över EU:s tröskelvärden står för omkring 600 miljarder euro.

Det är framför allt dessa större upphandlingar som direkt träffas av den horisontella EU-lagstiftningen.

De 2,5 biljonerna visar därför framför allt hur mycket ekonomisk makt Europas offentliga sektor sammantaget har – inte att hela beloppet från dag ett kommer att omfattas av samma 50-procentsregel.

Reglerna kan ligga flera år bort

Förslaget förändrar inte svenska upphandlingar omedelbart.

Europaparlamentet och medlemsländerna i ministerrådet ska först förhandla om innehållet.

50-procentsgränsen, kriterierna och de praktiska reglerna kan därför fortfarande ändras.

EU:s nuvarande politiska färdplan pekar mot att förhandlingarna ska kunna slutföras under fjärde kvartalet 2027.

Därefter är inriktningen att den nya upphandlingsförordningen och en gemensam digital europeisk upphandlingsplattform ska kunna vara fullt operativa omkring 2030.

Den tidsplanen är ännu inte definitiv. Den som vill följa lagstiftningsarbetet kan göra det via Europaparlamentets lagstiftningsöversikt för Public Procurement Act.

Offentlig upphandling blir ett vapen i industripolitiken

Den viktigaste förändringen är därför större än själva 50-procentsgränsen.

EU håller på att förändra synen på offentlig upphandling.

I stället för att främst betraktas som ett sätt för staten, kommunerna och regionerna att köpa rätt produkt till rätt pris ska upphandlingarna också kunna användas för att säkra industriell kapacitet, minska strategiska beroenden och stärka europeisk produktion.

För svenska företag med omfattande europeisk tillverkning kan det skapa nya möjligheter.

För företag som är beroende av kinesiska eller andra utomeuropeiska leveranskedjor kan samma regler bli ett betydande problem.

Och för svenska kommuner och myndigheter innebär reformen ett nytt vägval: större möjlighet att prioritera kvalitet och försörjningssäkerhet – men också risken för högre priser, färre anbud och betydligt mer komplicerade upphandlingar.