EU kontrollerar omkring 210 miljarder euro i ryska centralbankstillgångar som Ryssland inte längre kan använda. Samtidigt behöver Ukraina enorma summor för försvar och återuppbyggnad. Ändå har EU hittills undvikit att helt enkelt konfiskera pengarna och överföra dem till Ukraina. Förklaringen är att frysta pengar fortfarande har en ägare – och att steget från att blockera en tillgång till att permanent ta den är betydligt större än det först kan verka.

Sverige, Nederländerna, Polen och Spanien vill under hösten 2026 åter öppna diskussionen om hur de ryska tillgångarna kan användas mer offensivt för Ukraina. Det är lätt att förstå argumentet. Ryssland har invaderat Ukraina, förstört städer och infrastruktur och orsakat skador för enorma belopp. Samtidigt ligger hundratals miljarder euro som tillhör den ryska centralbanken fastlåsta inom europeisk jurisdiktion.

Frågan låter därför nästan provocerande enkel: om EU redan har pengarna, varför ger man dem inte bara till Ukraina?

Problemet är att EU inte äger dem.

Omkring 210 miljarder euro är frysta i EU

Efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022 införde EU, USA, Storbritannien, Kanada, Japan och andra länder omfattande sanktioner mot Ryssland. En av de ekonomiskt tyngsta åtgärderna var att immobilisera delar av den ryska centralbankens utländska valutareserv.

Omkring 210 miljarder euro av dessa centralbankstillgångar finns inom EU.

Den största delen – omkring 185 miljarder euro – finns hos Euroclear i Belgien. Euroclear är en av världens största värdepapperscentraler och fungerar bland annat som en central del av infrastrukturen bakom handeln och förvaringen av obligationer och andra värdepapper.

Pengarna ligger alltså inte i någon särskild EU-fond som Bryssel fritt kan disponera.

Det handlar i stor utsträckning om värdepapper och kontanter som den ryska centralbanken hade placerat genom det europeiska finanssystemet innan sanktionerna infördes.

När EU frös tillgångarna förbjöds Ryssland att få tillgång till dem, flytta dem eller använda dem.

Men ägandet försvann inte.

Att frysa pengar är inte samma sak som att ta dem

Skillnaden mellan frysning och konfiskation är helt avgörande.

Åtgärd	Vad innebär det?	Vem äger pengarna?
Frysa en tillgång	Ägaren får inte använda, sälja eller flytta den	Den ursprungliga ägaren
Använda extraordinära vinster	Intäkter som uppstår medan tillgångarna är blockerade tas i anspråk	Kapitalet förblir ryskt
Konfiskera	Tillgången tas permanent från ägaren	Äganderätten flyttas eller upphör

En enkel liknelse är ett fryst bankkonto.

Om en myndighet fryser ett bankkonto betyder det att kontoinnehavaren inte får röra pengarna. Det betyder inte automatiskt att staten har blivit ägare till dem.

Samma princip gäller här, även om centralbanksreserver är juridiskt betydligt mer komplicerade än ett vanligt bankkonto.

Rysslands centralbank kan inte använda tillgångarna.

Men den har fortfarande ett rättsligt anspråk på dem.

Det är därför EU har kunnat beskriva immobiliseringen som en tillfällig och i grunden reversibel åtgärd. Om sanktionerna en dag hävs skulle tillgångarna i princip kunna frigöras igen.

En konfiskation fungerar annorlunda.

Om 100 miljarder euro överförs till Ukraina och används till luftförsvar, löner, elnät, bostäder och återuppbyggnad går det inte att några år senare trycka på en knapp och lägga tillbaka samma pengar.

EU använder redan pengar från de ryska tillgångarna

Att själva kapitalet inte har konfiskerats betyder inte att de ryska tillgångarna står helt oanvända.

EU använder redan de extraordinära vinster som uppstår kring dem.

Det är möjligt eftersom värdepapper fortsätter att förfalla trots att tillgångarna är frysta. När exempelvis en rysk statsägd obligation eller annan placering når sitt slutdatum kan pengar betalas ut till Euroclear.

Normalt skulle pengarna vidare till den ryska centralbanken.

Det går inte under sanktionerna.

I stället byggs stora kontantsaldon upp hos Euroclear. När dessa hanteras och återinvesteras uppstår ränteintäkter och andra extraordinära vinster.

EU har skapat regler som gör det möjligt att använda en stor del av dessa vinster för Ukraina.

Det är alltså inte riktigt samma sak som att EU har tagit ”räntan på Rysslands konto”. Den juridiska konstruktionen bygger i stället på att särskilda intäkter uppstår hos värdepapperscentralerna just därför att de ryska tillgångarna är immobiliserade.

Euroclear redovisade under första halvåret 2026 omkring 2,3 miljarder euro i ränteintäkter kopplade till sanktionerade ryska tillgångar.

EU använder numera nästan hela den här typen av extraordinära intäkter till Ukrainas finansiering.

Själva kapitalet är däremot fortfarande den stora gränsen.

Det första hindret är statsimmuniteten

Ryska centralbankstillgångar är inte juridiskt jämförbara med en oligarks villa eller yacht.

De är statlig egendom.

Och centralbanksreserver tillhör den typ av statlig egendom som traditionellt har ett mycket starkt skydd i internationell rätt.

Principen brukar beskrivas som statsimmunitet.

Grundtanken är att en stat inte utan vidare ska kunna ta en annan stats egendom genom sina egna domstolar eller myndigheter.

Det finns dessutom ett särskilt starkt skydd kring centralbankstillgångar eftersom hela det internationella finansiella systemet bygger på att stater kan placera reserver i andra länder.

Det innebär inte att juridiken är helt avgjord.

En viktig del av debatten handlar om vad statsimmuniteten egentligen skyddar mot.

Ett synsätt är att den förhindrar att ryska centralbanksreserver beslagtas för att betala Ukrainas skadeståndsanspråk.

Ett annat är att statsimmunitet främst handlar om domstolars jurisdiktion och verkställighet och därför inte nödvändigtvis hindrar stater från att vidta särskilda folkrättsliga motåtgärder mot Ryssland.

Det finns därför jurister på båda sidor.

Det vore för starkt att säga att internationell rätt definitivt förbjuder konfiskation.

Men det vore lika fel att säga att EU utan juridisk risk kan ta pengarna när unionen vill.

Problemet är att en konfiskation nästan inte går att göra ogjord

En central del av folkrätten handlar om så kallade motåtgärder.

Om en stat allvarligt bryter mot internationell rätt kan andra stater under vissa förutsättningar vidta åtgärder som annars inte skulle vara tillåtna för att få den ansvariga staten att upphöra med överträdelsen eller fullgöra sina skyldigheter.

Det är ett av argumenten för att frysa ryska tillgångar.

Men motåtgärder ska i normalfallet vara tillfälliga och så långt möjligt reversibla.

Här uppstår ett problem.

Att frysa 100 miljarder euro är reversibelt.

EU kan i framtiden häva frysningen och låta Ryssland få tillbaka tillgångarna.

Att ge samma 100 miljarder till Ukraina är däremot permanent.

När pengarna är använda finns de inte kvar att återlämna.

Det är därför skillnaden mellan frysning och konfiskation är mycket större juridiskt än den är tekniskt.

Ukraina är angripet – men får andra länder ta pengar åt Ukraina?

Här finns nästa juridiska knäckfråga.

Ukraina är direkt utsatt för den ryska aggressionen. Det är Ukraina som har det tydligaste skadeståndsanspråket mot Ryssland.

Belgien, Sverige eller EU är däremot inte själva mottagare av Ukrainas skadestånd.

Förespråkarna för konfiskation menar att Rysslands invasion är ett så allvarligt brott mot internationell rätt att andra stater bör kunna vidta kollektiva motåtgärder för Ukrainas räkning.

Motståndarna svarar att någon tillräckligt tydlig och allmänt accepterad rätt att permanent konfiskera en aggressorstats centralbankstillgångar på den grunden ännu inte är etablerad.

Det är en av anledningarna till att frågan har dragit ut på tiden.

Det handlar alltså inte bara om politisk feghet eller ovilja att hjälpa Ukraina.

EU måste också kunna försvara själva metoden juridiskt.

Men Ryssland måste väl ändå betala för kriget?

Det argumentet är centralt för dem som vill använda tillgångarna.

Ryssland har orsakat enorma materiella skador i Ukraina. Bostäder, energisystem, industrier, vägar, sjukhus och annan infrastruktur har förstörts.

Internationellt finns ett mycket starkt stöd för principen att Ryssland är ansvarigt för de skador som följer av landets internationellt rättsstridiga aggression.

Men två frågor måste hållas isär:

Är Ryssland skyldigt att betala ersättning?

Och:

Får EU därför beslagta just de 210 miljarder euro som råkar finnas inom unionen?

Det första kan vara betydligt lättare att besvara än det andra.

Ett internationellt skadeståndsansvar innebär inte automatiskt att vilket land som helst kan ta vilken rysk statlig tillgång som helst.

Det behövs också en rättslig mekanism som avgör hur skadeståndskraven ska fastställas, hur stora de är och hur de får verkställas.

Internationella mekanismer för Ukrainas ersättningskrav håller på att byggas upp, men systemet är ännu inte färdigt.

Det är därför Rysslands ansvar för krigsskadorna är ett starkt politiskt och juridiskt argument för konfiskation – men inte automatiskt den sista pusselbiten.

Belgien sitter mitt i problemet

Belgien har fått en särskild roll eftersom Euroclear finns i Bryssel.

Omkring 185 miljarder euro av de ryska centralbankstillgångarna inom EU finns där.

Det betyder att den juridiska och ekonomiska risken är mycket ojämnt fördelad.

Tänk på vad som skulle kunna hända i ett worst case-scenario.

EU använder kapitalet för Ukraina.

Flera år senare kommer en dom, ett fredsavtal eller någon annan rättslig lösning som innebär att hela eller delar av pengarna ska återbetalas till Rysslands centralbank.

Då uppstår den avgörande frågan:

Vem ska betala?

Euroclear?

Belgien?

EU-budgeten?

Alla medlemsländer gemensamt?

Belgien har under diskussionerna om de ryska tillgångarna konsekvent krävt att landet och Euroclear inte ensamma ska bära en potentiell risk på hundratals miljarder euro.

Det är en betydligt mer konkret invändning än att Belgien principiellt vill skydda Ryssland.

Euroclear är redan indraget i rättsprocesser

Risken för juridiska motåtgärder är inte bara teoretisk.

Rysslands centralbank har redan stämt Euroclear i rysk domstol.

Under 2026 fick den ryska centralbanken rätt i ett mycket stort krav i Moskva.

Euroclear bestrider både domen och den ryska domstolens jurisdiktion, och en rysk dom kan inte utan vidare verkställas i EU.

Men Ryssland kan försöka rikta krav mot Euroclear-tillgångar i andra delar av världen.

Euroclear har också fått bära betydande direkta kostnader kopplade till sanktionerna och de ryska motåtgärderna.

Det visar varför Belgien hela tiden återkommer till riskfrågan.

Så länge kapitalet är fryst finns det fortfarande kvar.

Om kapitalet däremot spenderas måste någon vara beredd att stå för förlusten om Europa senare blir tvunget att ersätta Ryssland.

En konfiskation kan också få konsekvenser långt utanför Ryssland

Det finns dessutom ett större finansiellt argument.

Centralbanker runt världen placerar enorma reserver i dollar, euro, statspapper och andra tillgångar utanför sina egna länder.

Systemet bygger på förtroende.

Om EU permanent konfiskerar en annan centralbanks valutareserv kan regeringar i exempelvis Kina, Gulfstaterna och andra länder börja ställa en obekväm fråga:

Kan våra reserver också tas en dag om vår relation till Europa kollapsar?

I teorin skulle det kunna göra vissa stater mer benägna att hålla guld, andra valutor eller placera tillgångar utanför Europa.

Det skulle kunna påverka eurons internationella roll och efterfrågan på europeiska värdepapper.

Samtidigt ska argumentet inte överdrivas.

Det finns hittills inte stöd för att omvärlden i stor skala har övergett euron på grund av frysningen av de ryska tillgångarna.

Euron är fortfarande en av världens viktigaste reservvalutor.

Förtroenderisken är därför bäst beskriven som en möjlig långsiktig kostnad av en permanent konfiskation – inte som något som redan har slagit sönder Europas finanssystem.

Prejudikatet kan bli större än Ukraina

EU-länderna måste också tänka längre än till det pågående kriget.

Om centralbanksreserver kan konfiskeras när en stat begår aggression uppstår nästa fråga: vilka konflikter ska omfattas?

Hur grovt måste brottet vara?

Vem avgör det?

Krävs en dom?

En FN-resolution?

Ett beslut av EU?

Kan samma princip användas i andra konflikter där stormakter är oense om vem som brutit mot internationell rätt?

För Ukrainas anhängare kan svaret vara att Rysslands fullskaliga invasion är ett så tydligt och extremt fall att den inte behöver bli modell för vanliga politiska konflikter.

Men från ett juridiskt perspektiv skapar varje nytt sätt att behandla centralbanksreserver ändå ett prejudikat som andra stater kommer att studera noggrant.

Därför försöker EU hitta vägar runt en direkt konfiskation

De juridiska problemen har gjort att EU och G7 försökt hitta konstruktioner där de ryska tillgångarna kan hjälpa Ukraina utan att själva kapitalet formellt konfiskeras.

En variant är den som redan används:

Vinsterna från tillgångarna finansierar Ukraina.

En annan modell är lån.

EU och G7 kan låna stora summor till Ukraina och använda framtida inkomster från de ryska tillgångarna för att betala tillbaka lånen.

På så sätt får Ukraina pengar i dag, medan frågan om själva kapitalet skjuts framåt.

Det finns också mer långtgående idéer där de immobiliserade tillgångarna indirekt skulle ligga bakom mycket större lån.

Kan pengarna användas som säkerhet?

Det låter först som den självklara kompromissen.

I stället för att ta 200 miljarder euro kan EU väl låna ut 200 miljarder till Ukraina och använda Rysslands pengar som säkerhet?

Problemet är vad ”säkerhet” faktiskt betyder.

En säkerhet fungerar bara om långivaren får ta den när lånet inte betalas.

Om Ukraina inte kan betala tillbaka ett lån måste EU alltså någon gång kunna realisera de ryska tillgångarna.

Då är unionen tillbaka vid samma juridiska problem:

Får EU faktiskt ta kapitalet?

En säkerhet som aldrig får användas är ingen särskilt stark säkerhet.

Reparationslånet försökte lösa just detta

EU-kommissionen har därför arbetat med en mer avancerad modell.

När ryska värdepapper förfaller och kontanter samlas hos Euroclear skulle EU kunna låna delar av dessa kontantsaldon från de institutioner som förvarar dem.

EU skulle sedan låna pengarna vidare till Ukraina.

Rysslands centralbanks ursprungliga rättsliga fordran skulle samtidigt finnas kvar.

Euroclear skulle i praktiken få en motsvarande fordran på EU.

Tanken är alltså att inte säga:

”Vi har tagit Rysslands pengar.”

Utan:

”Vi har lånat likviditet som för närvarande inte kan betalas ut till Ryssland.”

Det är juridiskt elegant.

Men den grundläggande risken försvinner inte.

Om Ukraina aldrig kan återbetala lånet, Ryssland aldrig betalar krigsskadestånd och EU någon gång blir skyldigt att frigöra de ryska tillgångarna måste någon fortfarande stå för pengarna.

Det var en viktig anledning till att Belgien krävde mycket omfattande gemensamma garantier.

Vad händer om kriget tar slut?

Det här är en viktig fråga eftersom ”frysta” ofta låter som ett tillstånd som automatiskt upphör när vapnen tystnar.

Så enkelt är det inte.

EU har numera särskilda regler som gör att de ryska centralbankstillgångarna inte bara automatiskt kan föras tillbaka till Ryssland.

EU:s nuvarande modell knyter en framtida frigivning till betydligt mer än ett vanligt vapenstillestånd.

Ryssland ska bland annat ha upphört med aggressionen och frågan om Ukrainas skador och reparationer måste kunna hanteras.

Ett fredsavtal skulle därför kunna bli den plats där de frysta tillgångarnas framtid avgörs.

En tänkbar lösning är att Ryssland formellt accepterar att hela eller delar av kapitalet används för Ukrainas återuppbyggnad.

En annan är att tillgångarna räknas av mot ett fastställt ryskt skadestånd.

En tredje är att vissa pengar återlämnas medan andra används som del av en större fredsuppgörelse.

Det avgörande är att ett vapenstillestånd i sig inte betyder att 185 miljarder euro plötsligt lämnar Euroclear nästa dag.

De frysta pengarna kan bli ett förhandlingsvapen

Det är ytterligare ett argument mot att använda allt kapital omedelbart.

Så länge Rysslands centralbanksreserver finns kvar har EU något mycket värdefullt i sin hand.

De kan användas i framtida förhandlingar om fred, skadestånd och återuppbyggnad.

Om pengarna redan är spenderade finns den förhandlingsbrickan inte kvar.

Det kan därför finnas ett strategiskt värde i att hålla kapitalet immobiliserat även för den som i grunden anser att Ukraina till slut bör få pengarna.

Argumentet för konfiskation är ändå starkt

Motståndet mot konfiskation betyder inte att argumenten för den är svaga.

De är tvärtom mycket kraftfulla.

Ryssland valde att starta ett fullskaligt invasionskrig.

Landet har orsakat förstörelse som kommer att kosta hundratals miljarder euro att reparera.

Ukraina behöver pengar både för att försvara sig och för att hålla staten och infrastrukturen fungerande.

Samtidigt sitter EU på omkring 210 miljarder euro som tillhör den stat som orsakat skadorna.

För anhängarna av konfiskation blir alternativet nästan absurt:

Europeiska skattebetalare ska låna och betala enorma summor till Ukraina medan Rysslands egna pengar ligger orörda bara några hundra kilometer bort.

Här finns också ett moraliskt argument:

Varför ska offret och dess allierade bära kostnaden medan angriparens reserver skyddas?

Det är därför frågan återkommer gång på gång – och därför Sverige, Nederländerna, Polen och Spanien nu vill att EU öppnar den på nytt.

Men frågan är inte om EU kan flytta pengarna

Rent praktiskt kan EU stoppa transaktioner eftersom tillgångarna befinner sig inom europeisk jurisdiktion.

Den verkliga frågan är vilken rätt EU har att permanent ta över dem.

Det är också därför formuleringen ”EU har 210 miljarder euro av Rysslands pengar” kan bli missvisande.

EU kontrollerar vad som får hända med tillgångarna.

EU äger dem inte.

Det är skillnaden mellan makt över en tillgång och äganderätt till den.

Därför kan EU inte ”bara” ge pengarna till Ukraina

Den enklaste förklaringen är till slut denna:

EU kan frysa de ryska centralbankstillgångarna eftersom unionen kan förbjuda transaktioner inom sin egen jurisdiktion.

Men en permanent konfiskation är något annat.

Då måste EU kunna motivera varför Rysslands äganderätt och centralbankens immunitet inte längre ska gälla, varför en sådan åtgärd är förenlig med internationell rätt och vem som ska bära risken om pengarna någon gång måste återbetalas.

Rysslands aggression och skyldighet att ersätta Ukraina ger ett mycket starkt argument för att pengarna till slut ska användas.

Men det skapar inte automatiskt en oomstridd rätt för EU att ta dem.

Det är därför unionen hittills har valt lösningar som ligger närmare gränsen men inte fullt ut passerar den: extraordinära vinster används, lån byggs kring framtida avkastning och nya modeller för att utnyttja kapitalet diskuteras.

Den stora frågan är alltså inte om EU tekniskt kan flytta 210 miljarder euro.

Den är vem som juridiskt och ekonomiskt tar ansvar för att pengarna kanske aldrig kan flyttas tillbaka.

För den som vill förstå bakgrunden till själva konflikten finns Hurbra:s guide om varför Ryssland och Ukraina krigar. EU:s egen aktuella sammanställning över sanktionerna och de immobiliserade centralbankstillgångarna finns hos Europeiska unionens råd.

Och just därför lär de frysta miljarderna fortsätta vara en av Europas största juridiska, ekonomiska och politiska stridsfrågor så länge kriget och frågan om Ukrainas återuppbyggnad inte har fått en permanent lösning.